新聞中心
以“代建制”為抓手“激活”城市工程項目
發布時間:2017-12-20

代建制”即“代為建設”,是指委托單位通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位,按照合同約定履行政府投資項目全過程建設管理職責,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交委托單位的制度。

圖為深圳市福田區中心城區。

深圳市福田區落實中央投融資體制改革部署,率先創新推出新型的政府投資項目全過程市場化代建模式,自2017年6月實施改革以來,福田區一次性委托19個代建項目,總投資75.9億元,占全區政府年度總投資1/4。改革使得項目從立項到竣工交付全流程可節省一半以上時間,一批學校、醫院等民生項目加速推進,一批長期拖延的工程項目也被重新“激活”駛上快車道,改革收到了顯著成效。

新模式實現市場化代建,“激活”市場釋放活力

為深化供給側結構性改革,完善政府投資管理體制,福田區充分利用市場化專業技術和管理力量,用市場“激活”資源,為政府投資建設項目“松綁”,讓政府職能由“辦”變為“管”,探索出一條提速提效的新路,形成了政府投資代建項目供給側結構性改革的福田新模式。

圖為深圳市福田區中心城區在建項目。

“市場能做好的交給市場,專業的事情交給專業的機構?!备L飬^委常委、常務副區長黃偉告訴《經濟日報》記者,福田區新代建制以權責明晰、分工合理、廉潔高效、合作共贏為基本原則,是全國首個全過程全鏈條、深度市場化專業化的代建制新模式。通過改革,在現有政府集中代建模式上增辟一條以“合同治理”為基礎的市場化、專業化、法治化代建道路,全面推行全過程代建,切實釋放市場活力。

“以前一個上億的項目花在立項、論證、報審等跑流程的時間要200天以上,如今只用45天就辦完了前期事項,使我們能夠把更多的精力放在細化設計和工程質量上?!眳⑴c代建項目的萬科企業股份有限公司科筑建造事業中心副總經理王和貴告訴記者,市場化代建合同厘清各方權責,保障了代建責任履行和維修責任到位。不僅如此,代建制還可以大大縮短項目工期?!爸苯訌念A選庫選擇代建單位縮短了單位確認時間;項目前期即可做好策劃工作,不同業務線同時進行報建和招標采購等工作縮短了準備期;承建企業最大力度調動內外部資源,提升溝通協調效率,保障了既定工期的實現?!?/p>

數據顯示,以新建學校項目為例,傳統建設模式整個項目前期到施工招標階段,至少需要2-3年時間,按照新型代建制只需1年到1年半就可跑完全部前期,到達施工招標階段。新型代建模式還提出,代建單位具有投資咨詢、勘察、設計、工程監理、招標代理、造價等部分或全部資質資格的,不需回避即可直接承擔相應任務,進一步縮短項目前期招標時限,并充分發揮代建單位自身具備的專業團隊和市場資源優勢。以選擇全過程咨詢類代建企業為例,項目可以縮短整個前期招標時限100多天。

對癥下藥解決老大難問題,監督創新杜絕“套路”

隨著社會經濟的不斷發展,在多年運行中,政府集中代建制行政委托約束力不強、管理冗余、效率不高等矛盾逐漸顯現。福田區此次改革特別針對政府投資建設項目常常面臨的工程建設滯后、低價中標、非法轉包、違規掛靠、建筑質量較差、維修維護不到位、腐敗滋生等建設工程領域的“老大難”問題,對癥下藥提供解決良方。

圖為深圳市福田區中心城區在建項目。

在傳統行政化代建模式中,由于僵化的單一低價中標等模式,往往存在著這樣的“套路”:一些項目被低價中標者攬得,而有實力的承建者優勢無法彰顯反而遭到逆淘汰,形成“劣幣驅逐良幣”;建設過程中又不斷超預算,進度和質量難以把控,后續維護無人跟進,難免造成層層轉包和“豆腐渣”工程等等。

如何保護“良幣”,防止出現層層轉包、“散兵游勇”干政府工程的弊端,讓市場主體既有主動權,相互之間又形成有效制約和監督,確保代建項目品質,提高制度執行效率?福田區發展和改革局局長曾堅朋告訴記者,新型代建制創新建立了預選庫機制,預選庫并不排斥代建項目單獨公開招標,而是多一個可選擇的渠道。通過提高代建單位的準入條件、建立過程管理規范和“黑名單”退出機制,先行通過公開招標甄選出高水平的代建單位入庫,確保由高水平單位承接政府工程。

據曾堅朋介紹,經面向全國公開招標,福田代建單位預選庫已經建立,37家中標入庫企業均為行業內龍頭,包括華潤、萬科和深業集團等7家房地產名企;中國一冶、中鐵建工和中建八局等10家“中字頭”建筑工程企業;中國建筑科學研究院、上海市城市建設設計研究總院等10家設計名企;上海建科、廣東省建筑設計研究院等10家全過程咨詢試點單位。曾堅朋表示,通過代建預選庫,高門檻、高標準保證了優質資源進入,在充分信任、充分授權的基礎上,參與企業使命感增強,自我要求更高,將推動更加高效、高品質地完成任務,更加體現社會責任與擔當。

如何規避“豆腐渣”風險?新代建制在保留施工監理的基礎上,在國內率先創新引入國際先進的工程質量保險制度、引入國際通行的代建激勵機制。其中,在政府投資代建項目中全面推行“工程質量潛在缺陷保險”(“IDI”),開創全國先河?!癐DI”是由建設單位向保險公司投保,由保險公司按照約定,對于因工程建筑主體結構或非結構工程存在缺陷,在保險有效期內發生工程質量事故為使用單位或個人,造成損失時給予賠付的一種特殊保險。參與福田代建項目的平安產險深圳分公司責任險業務部總監胡正對記者說,平安財險承接的福田區代建制“IDI”項目有5個,目前都已順利起保。

“與傳統保險最大的不同是,這種保險對工程風險管理水平有更高的標準要求,需要專業且獨立的第三方風險管理機構全程參與自勘察設計至工程竣工的工程質量檢查和監督,進一步健全了當前工程質量管理體系,與監理單位共同形成工程質量‘雙保險’。同時,一旦發生工程質量問題,由保險公司提供資金并介入后續全部維修處置工作,有效解決工程保修制度存在的耗時久、程序煩等難題,有利于緩解政府部門直接面對社會矛盾糾紛的局面?!痹鴪耘蟊硎?,我國早在2005年就探討過工程質量保險制度,但當時因沒有強力有效的制度保障最終擱淺。福田模式原則上適用于3000萬元以上的政府投資項目,基本屬于半強制性,對于該創新險種的推行具有非常強的引導作用,有利于促進市場充分研究探索出一條符合中國特色的路線,并積累大數據,為其他地區進一步推廣奠定基礎。

同時,新代建制還借鑒了香港《建筑物(管理)規例》中的“認可人士制度”經驗,實行代建單位和專業責任人的“終身負責制”,明確代建單位應確定實際參與代建項目的首席責任人及其他主要專業責任人,對質量承擔終身責任,進一步約束代建單位相關人員的責任,切實提高政府投資項目管理水平。

據胡正介紹,平安產險目前已承接中國保險協會關于《IDI風險控制標準研究》的課題,制定行業化標準,近期將上報成果,為接下來該險種提供充分的理論基礎和實操工具。

簡政放權為政府部門“松綁”,形成正向激勵機制


2002年以來,深圳在全國率先建立起以建筑工務部門為主導的政府集中代建模式,統一前期和建設管理,提升單項專業化水平,經多年運行取得了很多成績。經過此次新代建制改革,建工部門和行業主管等政府部門均可作為代建項目委托單位,直接面向市場發起選擇社會代建單位。委托單位賦予代建單位全過程代建主體地位,代建單位履行從項目立項到竣工驗收全過程代建,以及項目保修內組織保修的職能。除項目建議書、可行性研究報告、設計、概算等關鍵文件需要經委托單位確認,全部報批報建手續以及材料設備采購和施工環節的招投標工作也一并由代建單位負責。

“合同治理”是新代建制改革的核心,以市場化代建合同為基礎, 委托單位直接面向市場發起選擇社會代建單位。委托單位和代建單位的權利義務、代建招投標流程、項目工期、設計變更程序、法律責任追究等關鍵內容和責任明晰了,使代建項目各個環節有法可依,不僅實現了市場、法律“緊約束”,還避免了行政審批的冗余,降低制度性交易成本,切實提高運作效率。

權力“松綁”是新代建制改革的關鍵,以法治手段確立代建企業主體地位,簡權放政給政府“減負”,給予代建單位從項目立項到竣工驗收全過程的管理決策權,使其自身專業優勢和市場資源優勢得以發揮,科學設置項目工期,大幅提升項目前期流程管理、規劃和方案設計的實施效率,從項目立項到竣工交付全流程可節省一半以上時間。

市場化、專業化、法治化是新代建制改革的“抓手”,多管齊下,不僅讓作為委托方的政府部門從繁雜的事務性工作中抽身而出,不需像以往一樣每個環節親力親為,潛在的廉政風險也大大降低;還能促使其回歸本位,將更多精力用于優化項目需求、進行宏觀監管等內容,實現政府職能由“辦”到“管”的轉變。

這一模式將政府部門從繁雜的事務性工作中解放出來,大大減輕了建工部門的壓力,將更多精力用于做好提出需求和確定需求,督促建設進度,配合報批報建,提升了工作合力。

盡管如此,政府建工部門仍將發揮重要作用。新代建制不否定現有的建工模式,而是增辟一條更加市場化、專業化、法治化的代建新渠道,原有的政府集中代建模式仍繼續沿用。新代建制與現有政府集中代建形成互補,新舊體制相互銜接,協同推進政府投資建設項目。目前,福田區建工部門仍在繼續發揮三個方面的重要作用:一是繼續按政府集中代建模式開展政府投資項目建設;二是也可作為委托單位,按新代建制模式開展政府投資建設項目;三是在市場可能會對小、散、少的政府投資建設項目不感興趣時,作為政府部門的建工部門就發揮承接的作用。

“這種分工協作模式有效推動政府部門職能轉型和優化,一方面以市場能做好的堅決交給市場去做、專業的事情堅決交給專業的機構去作為導向,發揮市場主體作用。另一方面,政府集中代建模式發揮政府集中力量辦大事的作用,使其有足夠的精力去做一些精品工程、樣版工程,并對一些市場主體無法承接或不愿承接的項目,發揮‘兜底’作用,形成協同推進政府工程建設的強有力工作體系?!秉S偉說。

“干多干少一個樣”是傳統行政化代建模式中的另一個弊病。由于行政邏輯與市場化激勵存在矛盾,制約了建工部門積極性、專業能力的提升,建工部門作為政府部門,沒有激勵手段,干復雜工程和簡單工程一個樣,難以留住專業人才。

為此,新型代建制創新引入國際通行的“保證最大工程費用激勵制度”(GMP),因地制宜提出GMP以項目總概算為限額,工程決算低于GMP數額的,節余部分由代建單位和政府方分成;工程決算超出GMP數額的,超出部分由代建單位承擔,倒逼代建單位加強成本管控,切實提升前期工作質量,避免方案設計缺陷漏項,并積極管控施工單位頻繁設計和現場變更等不必要增加投資的行為。既給予代建企業充足利潤以形成正向激勵,又能有效管控總投資,強化成本約束。

黃偉表示,新代建制的實質是政府從代建組織實施角色向代建管理監督角色轉變,這是福田區簡政放權、放管結合、優化服務,積極轉變政府職能的創新舉措和努力嘗試。面對當前仍較復雜而又巨大的建筑市場,高品質的代建單位和保險公司需要更大的市場支撐,新代建制需要在實踐中逐步落地。

采訪感言:

市場能做好的交給市場去做

習近平總書記在十八屆三中全會上強調,經濟體制改革是全面深化改革的重點,核心問題是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用?!俺浞职l揮市場的決定性作用”為深化經濟體制改革提供了基本遵循。

黨的十九大報告進一步提出:“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化,堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端,突破利益固化的藩籬,吸收人類文明有益成果,構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,充分發揮我國社會主義制度優越性?!?/p>

深圳市福田區新代建制改革的實質就是牢固樹立“市場決定取舍”的理念,厘清政府與市場的邊界,協調運用“兩只手”的力量,推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。

作為改革開放的試驗田和排頭兵,深圳從最初借鑒香港的經驗、在全國率先建立政府集中代建管理體系,到后來探索形成“政府集中代建+社會代建”的雙重代建模式,再到現在確立全國首個全過程全鏈條、深度市場化專業化的代建新模式。充分說明,深圳改革的目標是明確的,那就是讓政府投資項目又好又快又??;深圳改革的方法是得當的,新型代建制的導向是“市場能做好的交給市場去做、專業的事情交給專業機構”,同時又注意吸收人類文明有益成果,借鑒國際先進做法、創新引入商業保險參與項目質量管控和監督、科學獎懲形成正向激勵模式等。

眾所周知,市場主體在追求自身利益的同時能使社會福利最大化,這是國民財富增長的原動力。建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。當前,政府必須“讓位”“歸位”?!白屛弧?,就是市場能辦到的事情政府要讓位于市場;“歸位”,就是營造良好的法治和信用環境,保持宏觀經濟穩定,加強和優化公共服務,保障公平競爭,加強市場監管,促進共同富裕,彌補市場失靈。

政府有限,市場無限;資源有限,創新無限。改革只有進行時、沒有完成時。市場是一只“看不見的手”,它可以最大限度地自我調節,維持生產的秩序和平衡。一事當前,首先要想到市場,相信市場的力量。只要按市場規律辦事,事情總是能夠朝著最有效率的方向前進。在新一輪改革窗口期,面對錯綜復雜的國際國內形勢和改革發展穩定的繁重任務,只有進一步打開解放思想這個總開關,善于運用市場辦法,以積極主動精神研究和提出改革舉措,就一定能夠逢山開路、遇水搭橋,按市場需求謀劃生產、按市場規律謀劃發展。

惟改革者進,惟創新者強。各級地方政府在面對各種問題時,只要不忘初心,堅定理想信念,立足實際情況、制定明確目標,勇于改革、善于創新,就一定能夠尋找到問題的解決之道,我國的國家治理體系和治理能力現代化水平也就會相應提高。


test.hnzgpc.com/bxbuildzjbxjs.com
0.0625s